——周大地解读《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》

近日，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，部署了八个方面的重点改革任务。此次油气体制改革要解决哪些问题？与以往历次改革相比，这次改革具有哪些新特点？如何理解这次改革的历史意义？本报记者就此专访了中国能源研究会常务副理事长周大地。

记者：与以往历次油气体制改革相比，这次改革具有什么特点？

周大地：这次油气体制改革，是从我国新一轮经济体制改革的总体要求出发的。党的十八届三中全会提出，加快完善和发展社会主义市场经济体制，更好地处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。我个人理解，完善社会主义市场经济，首先就要搞好国有企业，增强国企活力，这是改革的重要内容之一。其次，要把市场的活力更好地发挥出来，解决市场调节失灵的部分，比如环保、公共服务等。

从这个角度看，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），对于油气体制改革到底要解决什么问题，体现的是比较到位的。此前，有些人过于着重所谓反垄断问题，对此我一直有不同看法。一方面，大多数国家的油气行业都采取不同程度的垄断，或者是竞争下自然形成垄断，或者是由于资源、公用事业的属性形成垄断，并且真正能在全球进行大规模油气开采和运营的也都是大公司。只不过国际上技术分工比较多，有许多油服类公司。另一方面，我国现有的油气供应体制也较好地满足了国内增长的油气需求，油品质量不断提高，服务质量也基本能让消费者满意。如果单纯从自由市场化的思想出发，凡是出现大企业都要反对，就容易走向极端。

因此，油气体制改革的主要目的，不应该是为反垄断而反垄断，而是要把主力企业的活力激发出来，进一步发挥社会主义公有制的优势。在这方面，《意见》比较强调了要进一步发挥大石油公司的活力，这是很好的。如果大石油公司的活力不搞好，石油工业要搞得更活，根本是不可能的。下一步油气改革很重要的一条，就是如何把大石油公司的活力激发出来，在现有物质条件下，更好地发挥人的作用，使得我国的油气勘探开发从技术创新到运行效益都能有大幅提高，系统成本控制能力更强。尤其是通过一系列改革，将国内油气供应的能力和质量提上去。

记者：《意见》指出，完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。在放开过程中要注意哪些问题？

周大地：油气体制改革要让油气供应更有保障，特别是国内油气供应得到更好的发展。从这个角度看，上游勘探放开具有一定的合理性。很多人希望通过这种试验，能够吸引更多的投资，激发更多的创新。放开的确是提高行业活力的一个手段。尤其是上游勘探放开以后，势必会倒逼国有大公司搞活机制。大家同台竞争，形成活力和效率的对照，能够激发国企更多的积极性。如果国企不改革不创新，就会变得被动，错失机遇。

当然，也要看到，创新和活力的关键在于有没有激励到位。上游放开和储量增加并非简单的因果关系。油气资源勘探开发跟地质条件有很大关系，目前来看，储量大增长有待于地质理论新的突破。并不是说投入越多，油气产出就能越多。当前最紧迫的是提高投资质量，解决投资低效和无效的问题。

需要注意的是，任何引入新的竞争者过程中，都应该强调平等竞争。国企要有平等竞争的能力，政府也应该尽可能为各类市场主体创造公平竞争的环境，不做简单的利益平衡。所以，放开以后，各级政府应该加强管理，从法律上保障各类企业平等。

记者：《意见》指出，分步推进国有大型油气企业干线管道独立。在您看来，分步将有哪几个阶段？

周大地：分布推进管网独立改革是稳妥理性的，这取决于我国油气管网的特点。一是油气管网投资的特点。企业根据需求来投资建设，投资是理性的，最大限度规避了盲目投资风险。二是我国油气管道仍然处于发展建设的阶段，并未像美国等国家出现管线运力大量富余的情况，也没有进入管线公用化阶段。

因此，我建议先进行财务独立、项目独立，来提高现有管道的利用效率。首先，做好更为细致的调查，弄清楚现有管线的负荷、运力和效率，根据事实分步推进独立的事情。其次，先进行项目独立、财务独立，从财务上算清楚，定运费有个依据，谁干都得有这么多钱，为下一步改革奠定扎实基础。

油气管网规制的重点，应该在要求管线确有富裕能力时应对其他可能的输气用户提供方便。企业之间的运价运量服务条件，应该通过商业合同方式予以解决。政府根据目前的法律，包括反垄断法进行监管。

记者：有舆论将此次改革定义为新中国石油工业历史上力度最大也最为重要的一次改革。您怎么看此次改革的意义和影响？对此次改革有哪些期待？

周大地：我认为应该以一种更理智更务实的态度看待此次改革。要看到，任何一次改革，本身都是一种进一步解放生产力、更好解决发展动力的探索和试验，需要我们脚踏实地去推动，而不是简单地评价和定位，盲目定位也不符合事实。同时，也要看到，任何一次改革都不可能解决当前石油工业发展面临的所有问题，不可能对所有问题兜底。比如，除了此次意见所涉及改革之外，如何对大石油公司更科学更合理地考核，本身也是油气行业改革的重要组成部分。当然，还有很多体制层面的问题，都需要在日后的改革中进一步推动。

能源行业的改革涉及国计民生，历来都是利益诉求集中、推进难度大的领域。理性务实看待此次改革，就是不要为改革而改革，在推动改革过程中，始终抓住“我们为什么要改革”“改革究竟为了实现什么目的”来展开，始终抓住问题导向，始终把准社会主义市场经济改革方向，来协调不同利益，实现整体利益最大化。

无论对国有石油企业来说，还是民营企业来说，都要看到，此次油气体制改革不是解决你大我小的“分蛋糕”，而是要发挥各自优势、提高效率和活力，共同做大蛋糕的问题。随着改革方案不断推进，油气市场竞争环境会愈加公平平等，在这个过程中谁拥有公平竞争的能力更大，谁将赢得更大发展空间。