——国土部地勘司负责人谈《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》
 

我国页岩气开采迎来一个新的里程碑。为加快推进和规范管理页岩气勘查开采，在国务院批准页岩气为新矿种基础上，国土资源部近日出台了《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》。

为何在此时出台《通知》，它又将对促进我国页岩气开采起到哪些促进作用？国土资源部地质勘查司有关负责人对此进行了解读。

发挥市场配置资源作用推进页岩气勘查开发

页岩气是从页岩层中开采出来的天然气，具有开采寿命长和生产周期长的优点。随着能源压力增大，作为常规能源的重要补充，页岩气逐渐进入人们的视野并受到热捧。它的发现改变了全球能源版图。埃克森美孚发布的《2030年能源展望报告》指出，从2005年至2030年，非常规天然气产量预计将增长5倍，其中美国的非常规天然气产量增长最快，至2030年，其产量将满足美国一半以上的天然气需求。全球增长最快的天然气供应是页岩气和煤层气等非常规天然气。

目前，全球有30多个国家启动了页岩气勘查开发，美国是页岩气开发最早、最成功的国家。1981年，第一口页岩气井压裂成功，实现了页岩气开发的突破。本世纪以来，随着水平井大规模压裂技术的成功应用，美国页岩气快速发展。

国土部地勘司该负责人表示，我国页岩气勘查开发仍处在探索起步阶段，初步评价资源潜力大，通过努力有望成为能源的重要组成部分。国土资源部的数据显示，到2020年，我国天然气消费将达到每年3000亿立方米，届时，如果页岩气能达到1000亿立方米，将有助于降低我国对石油天然气的依赖，对改变我国整体能源格局发挥作用。

该负责人介绍道，国土资源部对页岩气资源调查评价、资源管理已开展了一系列工作：如开展了页岩气资源调查评价，组织实施了陕西延长和贵州黄平两个页岩气开发利用示范基地建设，部署建立起页岩气储量评价及相关技术标准规范体系，与发改委、财政部、能源局共同编制发布《页岩气发展规划（2011—2015年）》。2011年6月国土资源部完成首次页岩气探矿权区块招标出让试点，2012年国土资源部又启动第二次页岩气探矿权公开招标。这些工作的推进，为出台政策措施奠定了实践基础。

他强调，加强页岩气勘查、开采，对提高我国能源资源保障能力，优化能源结构，改善生态环境，促进经济社会可持续发展，均具有重要意义。《通知》的出台旨在充分发挥市场配置资源的基础性作用，正确引导和充分调动社会主体的积极性，加快推进、规范管理页岩气勘查开采活动，促进我国页岩气勘查开发快速、有序、健康发展。

“开放市场”原则

作为一种清洁高效的新型能源矿种，页岩气成为近年来各类投资主体锐意进军的新兴市场。那么作为新型能源矿种，页岩气在资源管理上与石油天然气有哪些不同？该负责人说，与石油天然气资源管理相同的是，页岩气勘查、开采登记由国土资源部一级管理。不同的是，《通知》规定，页岩气勘查开采实行“开放市场”原则，鼓励社会各类投资主体依法进入页岩气勘查开采领域，而石油天然气勘查开采须国务院批准的有资质的企业才可进行。

《通知》明确，独立企业法人，具有相应资金能力、石油天然气或气体矿产勘查资质都可以申请页岩气探矿权；申请人不具有石油天然气或气体矿产勘查资质的，可以与具有相应地质勘查资质的勘查单位合作开展页岩气勘查、开采。这使得各类投资主体均可进入页岩气勘查开采领域。

多种投资主体进入页岩气领域，可以起到促进竞争的作用，但如何防止圈而不探、炒作资源、不规范操作等现象呢？对这个问题，该负责人说，针对页岩气勘查开采市场可能出现的放开容易乱、圈而不探、矿权炒作等问题，要通过加强监管来解决。《通知》规定，页岩气勘查实行承诺制。探矿权申请人在申请页岩气探矿权时，应向国土资源部承诺勘查责任和义务，包括资金投入、实物工作量、勘查进度、综合勘查、区块退出、违约和失信责任追究等。具体在监管上，实行部省两级监督，强化监管，确保企业的勘查承诺履行到位。《通知》还规定：省级以上国土资源主管部门依据法律法规和矿业权人的勘查实施方案、开发利用方案、承诺书等，对页岩气区块的勘查、开采活动进行监督管理。其中，国土资源部负责页岩气勘查开采年度检查和督察工作，省级国土资源主管部门承担本行政区域内页岩气勘查开采年度检查和督察实施具体工作。

此外，目前相当一部分页岩气资源位于石油天然气区块内，而这些区块大部分为石油企业所有，其他企业难以介入，如何盘活这些页岩气资源？对此，该负责人表示，根据国土资源部页岩气资源潜力调查评价，我国页岩气可采资源潜力为25万亿立方米，初步优选出页岩气有利区块180个，面积111万平方公里，其中77%的有利区块面积、80%的资源潜力处于现有油气区块内。针对这种情况，《通知》提出政策措施“鼓励开展石油天然气区块内的页岩气勘查开采”。所谓鼓励，首先鼓励石油公司优先勘查开采其区块内的页岩气；第二，石油公司不勘查开采的，在不影响石油、天然气勘查的前提下，另行向其他投资主体出让页岩气探矿权。第三，石油、天然气勘查投入不足，前景不明朗但具备页岩气资源潜力的区块，依法要求石油公司退出区块，设置页岩气探矿权。

加强开采科技攻关 全面开展调查评价

我国页岩气勘查开发仍处在探索起步阶段，勘探开发成本高、风险大，短期内缺乏经济效益，国土资源部将从哪些方面来支持页岩气勘查开发？该负责人介绍，国土资源部已开展了调查评价、示范基地建设等支持页岩气勘查开发的工作。这次，《通知》中提出了更多的支持措施：全面开展页岩气资源调查评价、加强页岩气勘查开采科技攻关、开展页岩气勘查开采示范、依法减免页岩气矿业权使用费和矿产资源补偿费、保障页岩气勘查开采用地需求、建立部省协调联动机制等。

《通知》强调，要加强页岩气勘查开采科技攻关。加强基础理论研究，加大技术攻关力度，创建我国页岩气勘查、开采理论和技术体系。加强页岩气勘查、开采科学技术国际合作，搭建企业、科研机构和高等院校的合作平台，快速提高我国页岩气勘查、开采技术水平。

《通知》同时提出，要通过调查评价，以降低商业勘查风险；通过勘查开采示范，促进页岩气产能增长；通过部省协调联动，为页岩气勘查开采创造良好的环境。这些支持措施将有助于页岩气的探索起步，加快页岩气勘查开发步伐。

开采页岩气不以牺牲环境为代价

尽管页岩气的出现很大程度上改变了美国的能源格局，但由于其开发过程中存在的环保问题，一直受到环保人士的抵制。这也是国内页岩气开采的重点考量内容。该负责人说，页岩气勘探开发由于可能污染地下水源、导致甲烷泄露等问题而受到质疑，但过去10年，没有发现美国页岩气开发给环境带来显著负面影响。尽管如此，在页岩气勘查开发中仍要高度重视环境问题，对此，《通知》做出了规定：要求依法加强环境保护，页岩气矿业权人在勘查、开采过程中，应当严格执行相关法律法规和国家标准，保护地下水、地表和大气环境；在勘查、开采工作结束后，必须按规定进行土地复垦。

此外，页岩气的很多有利区都处在国家扶贫重点区域，如何让当地受益于页岩气的勘查开发？对于这一问题，《通知》要求，页岩气勘查转入开采阶段的，页岩气矿业权人应当采取在区块所在省（区、市）注册公司等方式，支持资源所在地经济社会发展。